Theo nhiều tài liệu nghiên cứu và thực tiễn hiện nay ở các nước phát triển, có hai mô hình đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp gồm:

(i). Mô hình quản lý tập trung là mô hình giao trách nhiệm đại diện quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp về một cơ quan của Chính phủ;

Để khắc phục những hạn chế, tồn tại phát sinh trong thực tiễn đầu tư, quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp trong thời gian qua,
cần thiết phải ban hành Luật Đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp (ảnh minh họa)

(ii). Mô hình quản lý phân tán là mô hình phân cấp quản lý vốn nhà nước từ Thủ tướng Chính phủ, các Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh (theo quy định hiện hành, là mô hình được lựa chọn trong dự thảo);

Trong hai mô hình nêu trên, Dự thảo Luật được thiết kế theo mô hình thứ 2, tức là giữ nguyên “cơ chế chủ quản” như hiện nay. Rất đáng tiếc không có một thuyết minh nào về việc kiên trì với “lối cũ ta về” như trong dự thảo luật. Còn nhớ, cách đây 10 năm, việc nghiên cứu để xoá bỏ cơ chế chủ quản đã được đặt ra vì những lý do sau:

Thứ nhất, cơ chế cơ quan chủ quản là các Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh không cho phép tách bạch giữa chức năng quản lý Nhà nước và chức năng quản lý kinh doanh. Đây là vấn đề đã được nêu trong rất nhiều nghị quyết, hội nghị, hội thảo. Nhưng đến nay chưa có hướng giải quyết và sẽ không giải quyết được nếu vẫn giữ mô hình hiện tại.

Thứ hai, cơ chế chủ quản như hiện nay đã biến các DNNN thành “cánh tay nối dài” của các cơ quan hành chính gồm các Bộ và UBND cấp tỉnh. Từ đó, yêu cầu công khai, minh bạch sẽ chỉ là quy định trên giấy mà thôi! Không ngẫu nhiên mà một số tổ chức tài chính quốc tế như WB, ADB…khi cho Việt Nam vay vốn thực hiện dự án đã đặt điều kiện: Những doanh nghiệp thuộc sự quản lý của chủ đầu tư (là các Bộ, Ngành, UBND cấp tỉnh) không được tham gia đấu thầu.

Thứ ba, cơ chế chủ quản hiện nay đã tạo ra những “doanh nhân bất đắc dĩ” khi giao cho Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh làm đại diện vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Đó là những quan chức, những chính khách không thể đủ điều kiện để trở thành doanh nhân ít nhất là về mặt thời gian.

Thứ tư, do có những “doanh nhân bất đắc dĩ” là các quan chức cấp cao, nên công tác kiểm tra, thanh tra đối với các DNNN mà họ làm “đại diện chủ sở hữu” hầu như không có kết quả. Việc rất nhiều đoàn thanh tra, kiểm tra, kiểm  toán đối với Vinashin, Vinalies như thời gian qua,  nhưng không phát hiện ra điều gì lớn là bằng chứng  cụ thể và sinh động.

Thứ năm, “cơ chế chủ quản” đã tạo ra những “Đại diện vốn Nhà nước tại doanh nghiệp” rất nửa vời và thiếu tính khả thi. Với quy định: “Người đại diện theo ủy quyền đối với phần vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp (gọi tắt là Người đại diện) là cá nhân được Chủ sở hữu phần vốn nhà nước ủy quyền bằng văn bản để thực hiện quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của Chủ sở hữu phần vốn nhà nước, bao gồm: a) Người đại diện là người làm việc chuyên trách tại doanh nghiệp; b) Người đại diện là cán bộ, công chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước (Bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh) được cử hoặc chỉ định làm Người đại diện kiêm nhiệm tại doanh nghiệp”.

Trong quy định trên, Người đại diện là người làm việc chuyên trách tại doanh nghiệp có là công chức nhà nước không? Chưa có câu  trả lời. Song, chắc chắn rằng, tiền lương và các khoản phụ cấp khác của “Người đại diện chuyên trách” không được chi từ ngân sách Nhà nước. Trong các DN 100% vốn nhà nước, một số cán bộ quản lý được gọi là “Viên chức quản lý” nhưng không phải tất cả những viên chức đó đều là Người đại diện. Song, Người đại diện kiêm nhiệm lại là cán bộ, công chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước. Điều đó có nghĩa là làm “Người đại diện” chỉ là việc làm thêm của cán bộ, công chức được cử hoặc chỉ định. Từ đó, quyền,  trách nhiệm, nghĩa vụ của người làm chuyên trách và người “làm thêm” không thể như nhau. Chẳng hạn, một Giám đốc sở được cử là Người đại diện kiêm nhiệm nhưng không hoàn thành nhiệm vụ thì có thể bị cách chức Giám đốc? Câu trả lời chắc chắn là: không!
Ngược lại, hiện nay có không ít Công ty cổ phần được cổ phần  hoá từ DNNN, vốn nhà nước chiếm tới 90% đến 95% vốn điều lệ. Song, chủ sở hữu chỉ chỉ định một người đại diện. Khi đó, mặc dù chỉ làm kiêm nhiệm nhưng vị đại diện này đã trở thành người có quyền cao nhất trong doanh nghiệp, hoạt động của Hội đồng quản trị, Ban kiểm soát đều bị vô hiệu hoá. Đó là kẽ hở lớn để xẩy ra tham nhũng, lãng phí trong các “Công ty cổ phần hình thức”.

Có thể áp đặt doanh nghiệp Nhà nước vào kỷ luật của cơ chế thị trường?

Việc áp đặt “kỷ luật thị trường” đối với các DNNN là vô cùng khó khăn. Bởi, “kỷ luật thép” của thị trường là người kinh doanh phải “lời ăn, lỗ chịu”; phải tự chịu trách nhiệm về số vốn đã bỏ ra để kinh doanh. Và, để gánh trách nhiệm đó, người kinh doanh phải là chủ sở hữu của số vốn đã bỏ ra, có đầy đủ các quyền của chủ sở hữu. Song, với các DNNN hiện nay thì không phải như vậy. Vốn được sử dụng cho kinh doanh của các DNNN là của nhà nước. Người sử dụng số vốn đó để kinh doanh, thực chất chỉ là người làm thuê cho nhà nước. Do đó, kinh doanh có lời họ phải nộp cho Nhà nước, nếu bị lỗ họ cũng chẳng mất gì. Với những doanh nghiệp kinh doanh trong lĩnh vực độc quyền như điện, xăng dầu… thì “lời ăn, lỗ dân chịu” là điều không có gì lạ. Vì vậy, sẽ không thể “áp đặt đầy đủ kỷ luật thị trường” đối với các DNNN khi chúng ta chưa tìm ra được chủ sở hữu thực sự của những DN này; khi chúng ta vẫn giữ quan điểm “sử dụng DNNN làm công cụ để bình ổn thị trường”, tức là Nhà nước vẫn can thiệp bằng mệnh lệnh hành chính vào hoạt động kinh doanh. Việc “áp đặt đầy đủ kỷ luật thị trường” đối với các DNNN sẽ chỉ là “ước mơ xa” khi còn duy trì thế độc quyền nhà nước và theo đó là độc quyền kinh doanh của một số ngành quan trọng; khi chúng ta chưa tách bạch được chức năng quản lý Nhà nước với chức năng quản lý kinh doanh của các Bộ, ngành và một số quan chức trong bộ máy công quyền; khi còn duy trì “cơ quan chủ quản” để tạo ra những “sân sau” cho không ít quan chức, công chức.

Rất tiếc, Dự thảo Luật hiện nay chưa có những chế tài để “hoá giải” những “nút thắt” nêu trên.

Cần quy định về hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào DN

Trong việc đầu tư vốn vào DN, chỉ tiêu tổng hợp quan trọng nhất là hiệu quả sử dụng vốn được tính bằng khá nhiều chỉ tiêu, trong đó, được sử dụng phổ biến là chỉ tiêu lợi nhuận sau thuế/ vốn chủ sở hữu. Tuy nhiên, dự thảo Luật không có điều, khoản nào quy định về vấn đề này.Khoản 16 Điều 38 dự thảo Luật  quy định về quyền, trách nhiệm của Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty như sau:
“Chịu trách nhiệm quản lý và điều hành doanh nghiệp tuân thủ đúng quy định của pháp luật và các quyết định của đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp; quản lý sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn có hiệu quả; báo cáo kịp thời cho đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp về việc doanh nghiệp hoạt động thua lỗ, không bảo đảm khả năng thanh toán, không hoàn thành mục tiêu, nhiệm vụ do đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp giao hoặc những trường hợp sai phạm khác”.

Câu hỏi đặt ra là: Hiệu quả sử dụng vốn mà Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch Công ty phải chịu trách nhiệm là bao nhiêu %/ vốn chủ sở hữu? Nếu không làm rõ, DN chỉ cần có lợi nhuận ở mức 1% đến 2% vốn chủ sở hữu cũng được coi là hoàn thành nhiệm vụ. Song, nếu hiệu quả kinh doanh thấp Nhà nước không nên đầu tư vào DN trong trường hợp này. Hơn nữa, nếu có DNNN thuộc quyền quản lý, hiệu quả sử dụng vốn là một số âm thì Hội đồng thành viên, Chủ tịch Công ty có chịu trách nhiệm bồi thường không? Câu  trả lời là: Không!

Vì vậy, triệt để hơn, trước hết cần phân biệt các DNNN thành hai nhóm: i) Các DN thực hiện nhiệm vụ chính trị, quốc phòng, an ninh và công ích; ii) Các DN thực hiện nhiệm vụ kinh doanh. Với các doanh nghiệp thực hiện nhiệm vụ chính trị, công ích…chỉ cần yêu cầu bảo toàn vốn. Song, với những doanh nghiệp hoạt động thuần tuý trong kinh doanh, Luật cần quy định chỉ tiêu tối thiểu phải đạt được về hiệu quả sử dụng vốn, chẳng hạn, tỷ lệ lợi nhuận sau thuế/ vốn chủ sở hữu tối thiểu phải bằng lãi suất trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn 10 năm.

Giám sát tài chính đối với DNNN như thế nào?

Dự thảo Luật kế thừa những nội dung cơ bản của Nghị định số 61/2013/NĐ-CP. Tuy nhiên, ngay khi Nghị định số 61/2013/NĐ-CP được ban hành đã có nhiều ý kiến cho rằng, nhiều quy định trong Nghị định là “lực bất tòng tâm” thi hành ở thực tế.

Trước hết, câu hỏi được đặt ra là: ai là người giám sát? Dự thảo Luật quy định về Giám sát của Quốc hội và Giám sát của Chủ sở hữu gồm: Bộ quản lý ngành với tư cách là chủ sở hữu; Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh với tư cách là chủ sở hữu và cơ quan quản lý tài chính doanh nghiệp. Quy định đó không sai vì đó là chức năng, nhiệm vụ của những cơ quan nêu trên. Song, thực hiện việc kiểm tra, giám sát không phải là “cơ quan” mà là những con người cụ thể, có đầy đủ những nhu cầu như những người bình thường khác. Có căn cứ gì để đảm bảo rằng, người (hoặc những người) được giao nhiệm vụ kiểm tra, giám sát không bị chi phối bởi những mối quan hệ lợi ích phức tạp, đan xen trong cuộc sống, không bị lôi kéo bởi lợi ích vật chất để đưa ra những kết luận sai sự thật ?

Thứ hai, có đủ nhân lực để thực hiện việc giám sát hay không cũng là vấn đề không kém phần quan trọng. Bởi lẽ, để giám sát trước, giám sát trong quá trình hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, người có chức năng giám sát không thể “giám sát từ xa” mà phải trực tiếp kiểm tra tại doanh nghiệp. Còn nhớ, ngay khi nhận chức, nguyên Bộ trưởng Vương Đình Huệ đã dự kiến phương án Bộ Tài chính sẽ cử tới mỗi tập đoàn, tổng công ty, DNNN có quy mô lớn một cán bộ giám sát và làm việc toàn thời gian tại doanh nghiệp. Song, phương án đó đã không thể thực hiện do số cán bộ công chức sẽ tăng lên và cũng không có gì đảm bảo những “giám sát viên” biệt phái đó sẽ không bị mua chuộc.

Thứ ba, kiểm tra, giám sát như thế nào cũng là vấn đề không kém phần quan trọng. Bởi, nội dung kiểm tra, giám sát đòi hỏi rất toàn diện gồm: Giám sát việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp; Giám sát việc bảo toàn và phát triển vốn của doanh nghiệp; giám sát hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp; giám sát việc thực hiện các chính sách đối với người lao động…. Hơn nữa, hoạt động tài chính của doanh nghiệp, đặc biệt là với những doanh nghiệp có quy mô lớn như tập đoàn, Tổng công ty là vô cùng phức tạp. Những sai phạm được nguỵ trang rất tinh vi. Vì vậy, nếu không có trình độ của một Giám đốc tài chính hoặc một Kế toán trưởng doanh nghiệp lâu năm, người thực thi việc kiểm tra, giám sát chắc cũng…”múa tay trong bị”!

Trong việc giám sát tài chính của DNNN, giám sát từ bên ngoài, giám sát từ xa sẽ không có hiệu quả cao và không có tác dụng phòng ngừa sai phạm. Vì vậy, giám sát từ bên trong hay còn gọi là giám sát nội bộ có vị trí  quan trọng hơn. Việc tổ chức tốt công tác kế toán trong DNNN có vị trí đặc biệt quan trọng đối với giám sát từ bên trong. Luật Kế toán chỉ quy định về công tác kế toán của doanh nghiệp nói chung. Vì vậy, đề nghị bổ sung vào dự thảo Luật một chương về tổ chức công tác kế toán của DNNN. Chương này cần tập trung quy định về:  Tổ chức công tác kế toán và kiểm toán nội bộ; nhiệm vụ và quyền hạn Giám sát tài chính của Kế toán trưởng DNNN; việc bổ nhiệm, khen thưởng, xử lý kỷ luật đối với kế toán trưởng; nguyên tắc xử lý những bất đồng giữa Kế toán trưởng và Giám đốc (Tổng Giám đốc) để tránh tình trạng  Kế toán trưởng bị vô hiệu hoá hoặc trở thành đồng phạm trong tham nhũng như  không ít những trường hợp đã xảy ra trong thực tế.